Senado pide a Rosario Piedra atender los temas que aquejan a la CNDH
La ayuda humanitaria en Latinoamérica y el Caribe. Los nuevos mecanismos de reacción en caso de desastre
El doctor Simone Lucatello, especialista en Análisis y Gobernanza del Desarrollo Sustentable por la Universidad Internacional de Venecia, comparte para Mirador Judicial su artículo sobre la ayuda internacional ante la grave crisis humanitaria mundial. Analiza la situación y las causas de los más de 60 millones de desplazados víctimas de conflictos, guerras, desastres naturales, problemas socioeconómicos, ambientales y narcotráfico.
En las últimas dos décadas hemos asistido a una expansión
sin precedentes de la ayuda humanitaria internacional, un conjunto de prácticas
de cooperación internacional delineadas a salvar vidas y mejorar las
condiciones de poblaciones que han sufrido los efectos de guerras, conflictos,
desastres, migraciones masivas y problemas socioeconómicos y ambientales
diversos.
Por la coyuntura de gravísimas crisis humanitarias
mundiales, la Organización de las Naciones Unidas (ONU) realizó en mayo de 2016
la primera Cumbre Mundial Humanitaria, que tuvo lugar en Estambul, Turquía, un
país que hospeda actualmente casi un millón 600 mil refugiados provenientes de
conflictos en Afganistán, Irak, Líbano, Siria y otras partes del Medio Oriente.
La cumbre dejó claro que estamos
enfrentando una de las peores crisis de la civilización. Más de 125
millones de personas requieren asistencia humanitaria y más de 60 millones se
encuentran desplazadas por conflictos sociales, guerras, violencia, desastres y
efectos del cambio climático. Además, han proliferado los ataques a hospitales
y a la población civil en las operaciones bélicas. El Derecho Internacional
Humanitario (DIH) es cada vez menos respetado y más transgredido.
El informe final que presentó el entonces Secretario General
de la ONU, Ban Ki-moon, durante la Cumbre Humanitaria Mundial de Turquía,
contiene cifras alarmantes y advierte de las consecuencias catastróficas para
la humanidad. En el primer semestre de 2016, la ONU tenía declarada cuatro
emergencias humanitarias de nivel 111 (el máximo posible) en Irak, Siria, Sudán
del Sur y Yemen. La combinación actual de todas las crisis supera los 60
millones de desplazados, número que rebasa por mucho las cifras de la Segunda
Guerra Mundial y que supera en 20 millones la suma de los desplazados en los
conflictos y guerras de los últimos 15 años.
En la Cumbre Humanitaria Mundial también se prestó atención
al tema del cambio climático y en particular al fenómeno de El Niño, que en
2016 dejó más de cuatro millones de afectados en Centroamérica y 30 millones en
África Subsahariana. Se trata del peor evento desde 1997, y aunque todavía no
se entienden todas sus repercusiones, se prevé un aumento de los
desplazamientos de personas y graves daños ambientales en diversas zonas.
Otro tema importante que surgió en las conversaciones de la
Cumbre Mundial Humanitaria es la paradoja de que desde el fin de la Guerra Fría
han aumentado de manera significativa las guerras y los conflictos
internacionales, así como la muerte de inocentes, por la venta misiva de armas.
Los conflictos armados desangran también
a la población civil, pese a la protección que debería brindarles el DIH. Por
ejemplo, desde el inicio del conflicto de Yemen hasta principios de 2017, la
Oficina del Alto Comisionado para los Derechos Humanos registró casi 9 mil
víctimas civiles: 3 mil 218 asesinados y 5 mil 778 heridos.
En Latinoamérica, el desplazamiento forzado de poblaciones
es también un problema con varias aristas. En Colombia, donde este fenómeno
empezó en 1960, se calcula que el 12% de la población nacional vive desplazada.
Las causas principales son los enfrentamientos armados entre grupos guerrilleros
y las fuerzas gubernamentales de seguridad, y las amenazas directas contra
personas y comunidades. Pese a la reciente firma del acuerdo de paz, el número
de desplazados por el conflicto sigue siendo uno de los mayores.
La crisis de los desplazados en Colombia es permanente, y según los últimos datos de la Consultoría para los Derechos Humanos y el Desplazamiento (CODHES), aumentó 24.4%, a 4.5 millones de personas en los últimos cinco años. Las zonas más afecdtadas continúan siendo los departamentos de las comunidades afrocolombianas e indígenas (Chocó, Nariño y Valle del Cauca), sobre todo en los territorios de la etnia awá (38 miembros murieron en 2009). En noviembre de 2014, la Oficina de la ONU para la Coordinación de Asuntos Humanitarios (OCHA) anunció la creación del Fondo de Respuesta a Emergencias para Colombia (FREC), con el que se pretende agilizar la reacción a las situaciones de crisis del país, ya que el fondo se gestionó localmente.
El
Fondo Central de Respuestas de Emergencias (CERF) aprobó la asignación de 4.5
millones de dólares para actividades humanitarias en Colombia y reconoció los
esfuerzos del Equipo Humanitario del País (EHP) por medio de la definición de
su estrategia humanitaria. En años anteriores, el CERF financió proyectos
anuales con montos de menos de 3.5 millones de dólares. El EHP ha acordado
emprender proyectos en ocho departamentos, para atender las principales
necesidades humanitarias de la población. Los proyectos financiados por el FREC
continúan brindando asistencia humanitaria rápida a miles de colombianos
afectados por el conflicto armado o por desasres naturales. Actualmente se
encuentran en curso siete proyectos del CERF y se esperan que beneficien a más
a más de 3 mil 200 personas en cinco departamentos.
En México y los países centroamericanos, los desplazamientos
son provocados sobre todo por el crimen organizado y las pandillas (160 mil
afectados en el primer país y 25 mil en Centroamérica) y por fenómenos como los
desastre naturales, con cifras que varían de los 10 mil a los 20 mil
desplazados.
La Cumbre Humanitaria Mundial concluyó con declaraciones de compromiso muy generales y poco contundentes, principalmente por la falta de voluntad de los líderes de los países más ricos, en particular os europeos, que no solo no aparecieron en la cumbre, sino que estuvieron más preocupados por respaldar a Turquía y su política de contención de los desplazados en la zona del Medio Oriente, a cambio de ingentes apoyos económicos para proteger los interese geopolíticos y geoestratégicos europeos en la región. Sin embargo, la Cumbre permitió también entender en qué situación se encuentra el sistema internacional de ayuda humanitaria, cuáles son sus prioridades y alcances y qué lugar ocupa Latinoamérica en el sistema mundial humanitario.
Los nuevos enfoques
y las contradicciones del sistema.
La
ayuda humanitaria como se conoce ahora se ha ido transformando a lo largo de
los años. Pasó de ser un instrumento de apoyo necesario para aliviar las
condiciones de poblaciones afectadas por diferentes situaciones siguiendo los
principios universales del humanitarismo, a ser un componente crucial de la
consolidación de los procesos de paz y la reconstrucción después de los
conflictos. Sin embargo esta transformación ha sido afectada por los cambios en
la cooperación internacional para el desarrollo de los últimos 50 años, y
presenta un panorama fragmentado y a veces contraproducente para el mismo sistema
de ayuda internacional.
Desde
el fin de la Guerra Fría, tanto el concepto como la práctica de la acción
humanitaria han cambiado significativamente. Con la aparición de las
denominadas “crisis humanitarias complejas”, que suelen ser el resultado de una
combinación de inestabilidad política, conflictos y violencia –Como la
situación actual de Siria--, las respuestas humanitarias tradicionales basadas
en los principios clásicos de imparcialidad y neutralidad dejaron de ser
suficientes para responder a problemas tan arduos. Así, en la década de 1990
surgió un nuevo humanitarismo, que incorpora objetivos mucho más amplios y de
mayor plazo. En lugar del mero trabajo de atención a las urgencias, se postuló
un esquema continuo con etapas de desarrollo y afianzamiento de la paz
respaldada por fuerzas militares. La mayor parte de los problemas se relacionan
con el creciente carácter político y militarizado de la acción humanitaria, que
está basada en intervenciones de carácter unilateral o en el seno de organismos
de seguridad, como la Organización del Tratado del Atlántico Norte (OTAN).
En
la década de 1990 muchas crisis humanitarias, como las de África y de los
Balcanes, de trataron de resolver con intervenciones militares que, si bien
ayudaron a destituir regímenes represores y genocidas, como el caso de Ruanda y
de Serbia, suscitaron importantes cuestionamientos sobre el uso de la fuerza
militar. A partir de 2000 la ayuda humanitaria entró en una nueva fase, en la
que los principales factores mundiales de cambio son no solamente los aspectos
ambientales, sociales, demográficos y geopolíticos, sino también las grandes
transformaciones relacionadas con la creciente influencia de las tecnologías,
el aumento de la desigualdad y el acceso a la información mediante las redes
sociales. En particular, en los últimos 5 años hemos pasado por crisis de nuevo
cuño, cada vez más inciertas y complejas, que comprenden inmensos movimientos
de masas y desplazamientos de personas.
Por la influencia de una creciente dimensión política de la respuesta a las crisis, la ayuda humanitaria ha adoptado nuevos tipos de actores, nuevas formas de coordinación y nuevos enfoques. Además utiliza respuestas innovadoras, así como reinterpretaciones de los principios humanitarios con enfoques orientados a la eficacia y la eficiencia. Los retos planteados en la Cumbre Mundial Humanitaria, de 2016 pasan por la proliferación de actores, con un significativo aumento del número de organizaciones no gubernamentales en el escenario internacional del desarrollo y de la ayuda, además del aumento de donantes bilaterales. En particular, destacan los países emergentes y de renta media como nuevos donantes de ayuda humanitaria, como puede ser el caso de México. La coordinación eficaz de tantas agencias se ha vuelto un reto mayor, en especial en la confluencia entre la comunidad internacional y las autoridades de los gobiernos afectados por las crisis. Ahora más que nunca se necesita un sistema que trabaje en forma concertada entre los diferentes niveles y actores de la acción humanitaria.
INSTITUCIONALIZACIÓN
Y EFICACIA DE LA ACCIÓN HUMANITARIA
En
las últimas 2 décadas se han realizado en Latinoamérica y el Caribe importantes
esfuerzos para mejorar la acción humanitaria. La creciente importancia de la
gestión nacional de las emergencias se basa sobre todo en la experiencia
acumulada de la zona al enfrentar desastres y organizad la protección civil.
Como la región es propensa a los riesgos naturales, al paso del tiempo ha
adquirido capacidades de respuesta y organización que la sitúan entre las
mejores del mundo.
Según
la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) y otras organizaciones regionales, el número
de emergencias relacionadas con el clima ha aumentado y se espera que la
tendencia continúe en las próximas décadas. El cambio climático, la
urbanización caótica y el acelerado crecimiento demográfico se encuentren entre
los principales riesgos y vulnerabilidades, particularmente en Centroamérica y
en los pequeños estados insulares en desarrollo del Caribe. De enero a octubre
del 2015, 13.2 millones de personas han sido afectadas por desastres en la
región. La sequía es la calamidad que afecta a la mayor parte de los
habitantes, seguida por lluvias excesivas, inundaciones y epidemias como dengue,
chikungunya y cólera. Los huracanes, la violencia, las emergencias ambientales
y las olas de frío fueron otros infortunios que afectaron a la población en
2015. Esta cifra supera al número de personas afectadas en 2014 (11.4
millones), lo cual es un recordatorio de que los esfuerzos de preparación deben
seguir siendo una prioridad para reducir los efectos de los fenómenos.
De
forma paralela, la región ha experimentado un importante crecimiento económico
y gradualmente, ha elevado el ingreso de su población, aunque sigue
experimentando una enorme desigualdad.
Según estadísticas nacionales registradas durante más de una década, el
crecimiento económico de gran parte de los países de Latinoamérica y el Caribe
ha venido acompañado por un aumento de la desigualdad, que supera 60% la de los
países de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE).
Las diferencias son de ingresos y patrimonio, pero también se muestran en un
acceso dispar a tierras y bienes públicos esenciales, como la educación, la
salud y otras dimensiones de la seguridad social. La vulnerabilidad y los
riesgos de estos factores multidimensionales plantean un problema para la
acción humanitaria y las estrategias de cumplimiento de los objetivos de
desarrollo sostenible de la región. Otras características son las altas tasas
de delincuencia y desplazamiento, principalmente en el Triángulo Norte de
Centroamérica (El Salvador, Guatemala, y Honduras) y en México.
La
guerra civil y las dictaduras de las décadas de 1970 y 1990 dejaron rastros de
inestabilidad institucional en muchos países de la región. Sin embargo, otros
Estados han experimentado recientemente una transición democrática. Esta
característica, junto con el impacto de desastres como el terremoto de la
Ciudad de México en 1985, ha creado un escenario interesante que ha impulsado
la actualización de los marcos institucionales desarrollados para la respuesta
a emergencias y la reducción de eventualidades. En ese sentido, la región se
considera un precursor en el manejo de riesgos de desastres, con marcos legales
y estructuras organizacionales
modernizadas y sólidos sistemas de gestión, nacionales y regionales.
Más de 4 décadas de experiencia en manejo de riesgos y desastres han demostrado que la región es capaz de establecer importantes marcos de colaboración en las crisis humanitarias. Se reconocen diferentes formas de intervenciones humanitarias en la región, al punto de que actualmente muchos estados se han convertido en donantes humanitarios. En algunos casos, los países han acumulado capacidades institucionales para organizar y entregar ayuda internacional, como es el caso de Brasil, Chile, Colombia y México. Sin embargo, y a pesar de la relativa paz y la evolución de los procesos democráticos, la región continúa sufriendo una enorme violencia. Los desplazamientos anuales de miles de personas por esta causa plantean un desafío a la eficacia humanitaria, además de brindar una oportunidad única para explorar nuevas estrategias de acción en zonas violentas y conflictivas.
Consultas
Regionales.
En
Latinoamérica, el sistema humanitario actual es una combinación derivada de la
gestión de múltiples experiencias y procesos institucionales, sociopolíticos,
económicos y ambientales. Diversos esfuerzos institucionales han promovido
mecanismos de cooperación regional con resultados locales y naciones variables.
Por ejemplo, desde 1987 funciona el Centro de Coordinación para la Prevención
de los Desastres Naturales en América Central (Cepredenac), por mandato de la
secretaría general del Sistema de Integración Centroamericana (SICA). Además la
comunidad del Caribe (Caricom) se ha visto beneficiada por el trabajo de la
Agencia de Gestión de Emergencias de Desastres del Caribe (CDEMA).
Por
otra parte, los países de Sudamérica formaron en 2015 el Grupo de Trabajo de
Alto Nivel para la Gestión Integral del Riesgo de Desastres de la Unión de
Naciones Suramericanas (Unasur).
La
región cuenta actualmente con veintidós sistemas nacionales de protección
civil, como el Sistema Nacional de Protección Civil de México, más de una
decena de instituciones de prevención y gestión de riesgos de desastre, como el
Cepredenac, el Centro Nacional de Prevención de Desastres en México, la CDEMA,
la Comisión para la Reducción de Desastres de Guatemala y la Comisión
Permanente de Contingencias de Honduras, de la Red Interamericana para la
Mitigación de Desastres, entre otras. Estas instituciones, junto con las
fuerzas militares de cada país, la Cruz Roja internacional y local, y más de
doscientas organizaciones no gubernamentales, han formado en los últimos años
un sistema regional complejo y dinámico para atender las crisis humanitarias.
Paralelamente,
la región ha ido desarrollando un mecanismo de cooperación internacional y de
institucionalización de espacios de gobernanza de la ayuda humanitaria. Durante
las consultas preparatorias, para la Cumbre Mundial Humanitaria de 2016, se
encuestó a varias de las instituciones citadas para obtener información sobre
el panorama de la región y contribuir al contenido de la nueva agenda
humanitaria mundial.
Esto
se debe a que América Latina y el Caribe han logrado resultados significativos
en áreas prioritarias del Marco de Acción de Hyogo (MAH), especialmente en dos
aspectos relacionados con el trabajo humanitario: identificación, evaluación, y
supervisión de los riesgos de desastres y mejoras en la alerta temprana
(prioridad 2); y fortalecimiento en la preparación para los desastres, a modo
de dar una respuesta eficaz en todos los niveles (prioridad 5).
La
acción humanitaria en Latinoamérica y el Caribe puede enmarcarse en la guía de
reducción de riesgos de desastre del nuevo acuerdo internacional del Marco de
Sendai para la Reducción del Riesgo de Desastres 2015-2030. Este nuevo
instrumento sustituye al MAH y tiene por objetivo fortalecer la capacidad de
recuperación y contribuir el desarrollo sostenible, en particular en los países
más afectados por desastres y crisis humanitarias. Con el propósito de
fortalecer las alianzas de actores humanitarios y promover la misión, los
objetivos y los instrumentos de la ayuda humanitaria, en la última década ha
habido diversas reuniones en Latinoamérica, siguiendo los llamados Mecanismos
de Asistencia Humanitaria Internacional (MIAH). Desde 2007 se impulsaron ocho
reuniones MIAH, que culminaron en Guatemala en mayo del 2015 con una gran
consulta sobre la eficacia de la acción humanitaria de la región, enfocada en
una agenda contextualizada y diferenciada que abarcó temas como la rendición de
cuentas, la financiación, la cooperación regional, la coordinación y la
innovación de la ayuda.
Los
factores contextuales hacen hincapié en las dinámicas nacionales y locales que
deben tenerse en cuenta al diseñar la respuesta humanitaria. Si la gente está
realmente en el centro de la acción humanitaria, la comunidad no puede dar
respuestas estandarizadas que ignoren las particularidades regionales y
locales. Las características peculiares de la región, como la urbanización, la
desigualdad, la vulnerabilidad, las pandillas y la violencia criminal, el
desplazamiento y una gran presencia indígena representan grandes desafíos de
desarrollo y seguridad para las comunidades locales. Desde la perspectiva de
los gobiernos regionales, la acción humanitaria eficaz y diferenciada debe
basarse en dos elementos fundamentales: la participación de las autoridades y
las instituciones nacionales, por un lado, y la capacidad y las funciones de
los actores locales, por el otro, articulados en mecanismos de interacción con
diferentes actores regionales e internacionales.
Sin
embargo, la escasa comunicación y la planificación inadecuada de las
instituciones humanitarias internacionales y las comunidades locales da por
resultado prácticas inapropiadas y marginación de los actores locales. Los
organismos internacionales emprenden acciones humanitarias sin los
conocimientos y las relaciones que podrían aumentar su eficacia. Al dejar de
lado a los participantes locales, menguan los efectos de dichas acciones. Con
el fin de fortalecer esta vinculación crucial de la comunidad, en los debates y
discusiones se ha revelado la necesidad de otorgar un mayor poder de
supervisión y evaluación a los grupos nacionales. Para superar el problema de
escala, los gobiernos han propuesto incluir a las instituciones nacionales y
locales en funciones de coordinación de agrupamientos y hacer flexibles los
mecanismos internacionales que se aplican en la región. Aquí, las redes y los
equipos humanitarios que han evolucionad en muchos de los países ofrecen
modelos de flexibilidad e innovación para ganar eficacia. Un ejemplo es el
trabajo de CDEMA, cuyo objetivo es fortalecer la capacidad de respuesta en el
Caribe mediante un programa integrado de búsqueda y salvamento. Este programa
fue diseñado para coordinar el mecanismo interinstitucional y administrar
actividades marinas y terrestres, aprovechando todos los recursos de la región.
Por
último, los países de Latinoamérica y Caribe coinciden en que sea necesario
llegar a las comunidades locales con programas de prevención y recuperación de
desastres, para acordar normas y coordinación de la respuesta humanitaria y
fomentar unas relaciones con los líderes comunitarios que extiendan el alcance
de estos esfuerzos. Un aspecto importante es la interacción de comunidades,
instituciones nacionales y autoridades que impulse compromisos y entendimientos
mutuos para una acción humanitaria mejor coordinada. Una iniciativa reciente,
promovida por el gobierno mexicano después del terremoto en Haití en 2010,
prevé el fortalecimiento de las organizaciones locales para vincular con los
esfuerzos internacionales en las reacciones a los desastres regionales.
